ISSN:
3091-1796
DOI:
https://doi.org/10.56519/1v60j639
Vol. 4 No. 8 PP. 128-142
Febrero 2026
128
INCIDENCIA DE LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA EN EL
CUMPLIMIENTO DE LOS PLANES DE DESARROLLO Y
ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PDOT) EN LOS GAD’S DEL
ECUADOR
IMPACT OF BUDGET PLANNING ON COMPLIANCE WITH
TERRITORIAL DEVELOPMENT AND PLANNING PLANS (PDOT) IN
ECUADOR'S LOCAL GOVERNMENT UNITS
Lizeth Katherine Ortega Huilcapi
1
, Angelica Selena Mendoza Intriago
2
{lortegah2@unemi.edu.ec
1
, amendozai6@unemi.edu.ec
2
}
Fecha de recepción: 06/02/2026 / Fecha de aceptación: 12/02/2026 / Fecha de publicación: 12/02/2026
RESUMEN: Las previsiones y la gestión del presupuesto constituyen los soportes básicos para
el desarrollo local. En el Ecuador, los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) redactan
sus Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) como su ruta de navegación. No
obstante, la falta de conexión que existe entre la planificación estratégica y la programación
financiera anual representa uno de los problemas que persiste y que resquebraja la actuación
del PDOT. Por lo tanto, el objetivo de este estudio es analizar, mediante una revisión
sistemática de la literatura científica indexada, la evidencia existente sobre la incidencia de los
procesos de programación presupuestaria en el grado de cumplimiento de los objetivos
establecidos en los PDOT de los GADs municipales del Ecuador. Se llevó a cabo una revisión
sistemática, siguiendo la declaración PRISMA. Se hizo la búsqueda en las bases de datos Scopus,
Web of Science, SciELO y Redalyc, contemplándose artículos publicados desde el periodo 2015
hasta el 2024. Se aplicaron ecuaciones de búsqueda con términos como "public budgeting",
"local government", "development planning", "Ecuador" así como sus equivalentes en español.
El total de los estudios incluidos en la selección final fue de 34 estudios que cumplieron los
criterios de inclusión. Para el análisis se optó por tres dimensiones críticas de incidencia:
alineación estratégica, capacidad institucional, marco normativo e institucional, y participación
y transparencia. Se establece una relación positiva y directa entre la calidad de la programación
presupuestaria y el cumplimiento del PDOT.
Palabras clave: Planificación del desarrollo, ordenamiento territorial, programación
presupuestaria, gobiernos locales, GAD, Ecuador
1
Facultad de Posgrados, Universidad Estatal de Milagro, Maestría en Administración Pública mención desarrollo institucional,
Ecuador, ORCID; https://orcid.org/0000-0001-6887-6795, +593987280232,
2
Facultad de Posgrados, Universidad Estatal de Milagro, Maestría en Administración Pública mención desarrollo institucional,
Ecuador, ORCID; https://orcid.org/0000-0003-0568-7473, +593987809760
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ABSTRACT: Forecasting and budget management are the basic pillars of local development.
In Ecuador, decentralized autonomous governments (GADs) draw up their Development and
Land Use Plans (PDOTs) as their roadmap. However, the lack of connection between strategic
planning and annual financial programming is one of the persistent problems that undermines
the effectiveness of the PDOT. Therefore, the objective of this study is to analyze, through a
systematic review of the indexed scientific literature, the existing evidence on the impact of
budget programming processes on the degree of compliance with the objectives established in
the PDOTs of Ecuador's municipal GADs. A systematic review was carried out, following the
PRISMA statement. The search was conducted in the Scopus, Web of Science, SciELO, and
Redalyc databases, covering articles published from 2015 to 2024. Search equations were
applied with terms such as “public budgeting,” “local government,” “development planning,”
“Ecuador,” and their equivalents in Spanish. A total of 34 studies that met the inclusion criteria
were included in the final selection. Three critical dimensions of impact were chosen for the
analysis: strategic alignment, institutional capacity, regulatory and institutional framework,
and participation and transparency. A positive and direct relationship is established between
the quality of budget programming and compliance with the PDOT.
Keywords: Development planning, land use planning, budget programming, local governments,
GAD, Ecuador
INTRODUCCIÓN
La realización de una planificación del desarrollo y la gestión financiera pública son lo mismo, pero
diferentes formas de realizar la administración pública contemporánea. A nivel global,
adecuación y tipo de gobiernos subnacionales, la eficiencia de estos depende de su habilidad de
poder trasladar las metas de desarrollo que quedan plasmadas en los instrumentos de
planificación en las acciones que van acompañadas de recursos financieros y que son ejecutadas
con gran eficiencia (1). Y la teoría de la gestión pública orientada a resultados (GPOR) señala que
la relación explícita de planificación-presupuestación-ejecución-evaluación es el eje por mejorar
para obtener la mejora de la efectividad de las políticas públicas y la rendición de cuentas (2,3).
En el contexto de América Latina, y sobre todo en Ecuador, este reto cobra una especial
dimensión después de la aprobación de un Estado descentralizado; es así como la Constitución
de 2008, así como el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP), otorgaron
a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) municipales las competencias y la
responsabilidad de gestionar su desarrollo local con la correcta formulación de los Planes de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) y la administración de sus recursos financieros (4,5).
Es así que el PDOT se convierte en el instrumento que se convierte en el eje de la política pública
local, donde se establecen la visión, los objetivos y las metas hasta un periodo de diez a quince
años (6).
Pero, tal y como observan los autores revisados, la simple planificación no resulta suficiente para
hacer realidad las aspiraciones que ésta genera, dado que la literatura señala expresamente la
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existencia de una "brecha de la implementación", esto es, "un programa muy detallado, orientado
hacia los productos, que no se ve correlacionado por un presupuesto flexible y que debe lidiar,
aun con los recursos liberados, con una plétora de prácticas de asignación, derivadas de presiones
institucionales de todo tipo, que no siempre fomentan las pautas establecidas en un plan
estratégico" (7,8). Esta falta de coincidencia planificación-presupuesto da como resultado un
fenómeno que algunos autores describen como "isomorfismo institucional", donde los GADs
reproducen los trámites legales, pero no así las prácticas que permiten la coordinación entre
ambos procesos y que propician la transformación de los PDOT en figuras muy poco operativas
con presupuestos poco ligados a éstos (9,10).
Investigaciones anteriores desde la perspectiva ecuatoriana han hecho énfasis de los aspectos
por separado, como la calidad de la programación (11,12) o el problema de los retos de la gestión
financiera local (13,14). Otros autores han indicado la precariedad de los sistemas de monitoreo
y evaluación (15). No obstante, sigue existiendo un vacío en el conocimiento acerca de la
investigación sistemática que determine cómo y en qué medida los mecanismos particulares de
la programación presupuestaria inciden en el nivel de cumplimiento de las metas marcadas en el
PDOT. El problema resulta de importancia cardinal, puesto que al final se trata de la capacidad
del Estado para cerrar brechas de desigualdad territorial y la capacidad de promover un desarrollo
local equilibrado y sostenible (16).
Esta indagación sobre la relación de la planificación en donde la ciudadanía es un factor social
fundamental para el desarrollo de la política pública y la formulación del presupuesto público
tiene sentido, en primer lugar, pues es posible detectar los cuellos de botella que hacen que la
política pública no sea eficaz e impida que la inversión se oriente a las necesidades reales de las
ciudades. En segundo lugar, refuerza la transparencia y la rendición de cuentas al determinar si
las modernas reglas de la burocracia articulan las circunstancias de la ciudadanía para que los
recursos sean ejecutados según lo planificado y prometido. Al mismo tiempo consolida el vínculo
entre autoridades y ciudadanos. Por último, sirve de evidencia suficiente para los gestores
públicos de los GAD y los entes rectores, como la SENPLADES y la Secretaría de Gestión de
Finanzas Públicas, para que sean diseñados instrumentos, capacitaciones y reformas legales que
procuren una mejor y más efectiva integración entre planificación y presupuesto.
Por lo tanto, el objetivo de este estudio es analizar, mediante una revisión sistemática de la
literatura científica indexada, la evidencia existente sobre la incidencia de los procesos de
programación presupuestaria en el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos en los
PDOT de los GADs municipales del Ecuador.
MATERIALES Y MÉTODOS
Este estudio se enmarco en un enfoque de investigación de tipo bibliográfico o documental,
específicamente mediante la realización de una revisión sistemática (RS). El protocolo de revisión
se diseñó siguiendo las directrices de la declaración PRISMA (Preferred Reporting Items for
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Systematic Reviews and Meta-Analyses), garantizando la exhaustividad y minimizando el sesgo
de selección.
Tabla 1. Estrategia Metodológica de la revisión sistemática.
Componente
Descripción
Tipo de
revisión
Revisión Sistemática (RS) con síntesis narrativa.
Estrategia de
búsqueda
Búsqueda sistemática en 4 bases de datos bibliográficas: Scopus, Web of Science (WoS),
SciELO y Redalyc.
Criterios de
inclusión
• Estudios primarios o de revisión.
• Publicados entre enero de 2015 y mayo de 2024.
• En español o inglés.
• Que aborden explícitamente la relación planificación-presupuesto en GADs municipales
de Ecuador, o que analicen por separado PDOT o presupuestos con elementos que
permitan inferir dicha relación.
Criterios de
exclusión
• Artículos de opinión, editoriales o notas breves sin metodología.
• Estudios que se centren exclusivamente en GADs provinciales o parroquiales.
• Investigaciones cuyo contexto no sea Ecuador.
Ecuación de
búsqueda
Adaptada por base de datos. Ejemplo para-Scopus:
( TITLE-ABS-KEY (“public budgeting" OR "budget programming" OR "budget execution”)
AND TITLE-ABS-KEY (“local government" OR "municipal" OR "GAD”) AND TITLE-ABS-KEY
(“development planning" OR "PDOT" OR "land use planning”) AND TITLE-ABS-KEY
(“Ecuador”))
Proceso de
selección
1. Eliminación de duplicados.
2. Screening de títulos y resúmenes por dos revisores de forma independiente.
3. Evaluación de texto completo contra criterios de inclusión/exclusión.
4. Resolución de discrepancias por consenso o por un tercer revisor.
Extracción de
datos
Se desarrolló una ficha estandarizada en Excel para extraer: autor, año, título, objetivo,
metodología, población/muestra, variables principales, hallazgos clave y conclusiones
relevantes para la pregunta de investigación.
Análisis de
datos
Síntesis narrativa y análisis temático. Los hallazgos extraídos se agruparon en categorías
temáticas emergentes (ej. alineación, capacidad institucional, marco normativo) para
identificar patrones, consensos y discrepancias en la literatura
La estrategia de búsqueda multisistema (Scopus/WoS + SciELO/Redalyc) aseguró la cobertura
tanto de la literatura internacional de alto impacto como de la producción científica regional y
local más relevante para el contexto ecuatoriano.
La búsqueda inicial arrojó un total de 182 registros. Tras la eliminación de duplicados y la
aplicación de los criterios de inclusión/exclusión en el screening de títulos, resúmenes y textos
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completos, la revisión final se basó en 34 artículos científicos. El diagrama de flujo PRISMA
detallando este proceso se presenta en la Figura 1.
Figura 1. El diagrama de flujo PRISMA.
El análisis temático de los 34 estudios permitió identificar tres dimensiones principales que
explican la incidencia de la programación presupuestaria en el cumplimiento del PDOT.
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RESULTADOS
Dentro de la siguiente tabla se muestran las dimensiones de PDOT para los GADs municipales
del Ecuador.
Tabla 2. Dimensiones de Incidencia de la Programación Presupuestaria en el PDOT
Dimensión
Referencias
1. Alineación
Estratégica
(6), (9),
(10), (12),
(13), (17),
(18)
2.Capacidad
Institucional
(5), (8),
(14), (15),
(19), (20)
3. Marco
Normativo e
Institucional
(4), (13),
(21), (22)
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4.Participación y
Transparencia
(7), (16),
(23), (24),
(25)
El análisis temático de los 34 estudios que se incluyen en la revisión ha permitido identificar cuatro
dimensiones clave que explican cómo incide la programación presupuestaria en el cumplimiento
de los PDOT en los GADs municipales del Ecuador: alineación estratégica, capacidad institucional,
marco normativo e institucional y participación y transparencia.
Alineación estratégica entre los PDOT y el presupuesto
Los estudios revisados coinciden en que entre el 60% y el 75% del presupuesto municipal está
destinado a gasto corriente, el cual tiene como destino principalmente partidas administrativas y
de personal, por lo que la estructura del presupuesto limita de forma importante la inversión en
proyectos estratégicos contemplados en los PDOT.
Una lectura interpretativa de esta situación explica que responde a prácticas presupuestarias de
carácter incrementalista, en la medida en que los presupuestos anuales se realizan tomando
como referencia ejercicios fiscales anteriores, en los que se han realizado ajustes marginales, pero
que no incluyen una revisión sustantiva de las orientaciones de la planificación de los objetivos y
metas territoriales que han sido definidas en un primer momento.
Como consecuencia, se pone de manifiesto una débil letra de conexión entre el diagnóstico
territorial, la priorización estratégica que marca el PDOT y la eficaz asignación de recursos a los
mismos, lo que genera desequilibrios en la inversión pública local y su disminución a su vez en la
capacidad que tienen los GADs para realizar sus planes de desarrollo.En cuanto a la capacidad
institucional, las brechas de competencias técnicas y la rotación del personal hacen que se
reduzca la continuidad de la gestión. La fragmentación en los sistemas de información dificulta el
seguimiento y control del ciclo presupuestario. A ello se suma una cultura organizacional que
entiende el presupuesto como un requisito administrativo y no como una herramienta de
carácter estratégico que moviliza los actores del desarrollo local.
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Capacidad institucional del GAD municipal para realizar programación presupuestaria
Los diferentes trabajos revisados plantean que los GADs municipales presentan serias limitantes
respecto a la capacidad institucional, en específico la formación técnica de los equipos
responsables de la planificación y la administración de la gestión financiera, dado que no existen
perfiles de profesionales formados de modo interdisciplinario, es decir, que incorporen
elementos de economía pública, planificación del territorio y formulación de proyectos.
Estas debilidades se ven aliadas a la pobreza del sistema de información institucional, con ello la
dificultad de seguir el ciclo presupuestario de manera integral, evaluar el cumplimiento de
objetivos del PDOT. De igual manera, la pérdida del personal técnico contribuye a un cambio
excesivo de personal, el cual dificulta que se produzcan procesos de programación y de ejecución
del presupuesto.
En definitiva, se puede afirmar que estas limitantes institucionales respaldan la menor capacidad
de los GADs para traducir la visión estratégica del PDOT en programas y proyectos previsibles
desde la administración del GAD, desautorizando de este modo la importancia del presupuesto
como herramienta de gestión para el desarrollo local.
Marco normativo e institucional
En lo que respecta al marco normativo, los trabajos revisados revelan que la normativa vigente
presenta rigideces que dificultan el ejercicio de la flexibilidad por parte de los GADs para reasignar
recursos en función de los cambios que puedan surgir en las prioridades del territorio, a lo que
hay que sumar los retrasos en el inicio de la ejecución de proyectos provocados por la normativa
sobre los procesos de aprobación del presupuesto.
Además, la elevada dependencia de transferencias del gobierno central tiende a exponer a los
GAD municipales a la volatilidad de la macroeconomía y a inducir incertidumbres sobre sus
planificaciones financieras de mediano plazo, debido a la escasa coordinación normativa entre
los distintos niveles de gobierno, lo que también provoca solapamientos y duplicidades para
invertir en los proyectos relacionados con la inversión pública.
Estas condiciones normativas institucionales confeccionan un medio que restringe la capacidad
de los gobiernos locales para articular de manera eficaz el presupuesto y el alcanzado mediante
sus objetivos estratégicos plasmados en el PDOT.
Participación ciudadana y transparencia
La evidencia revisada muestra que los mecanismos de participación ciudadana en los procesos
presupuestarios tienen una clara tendencia a ser de carácter meramente formal, con una
incidencia limitada para la decisión real de asignación de recursos públicos, donde los espacios
de presupuesto participativo no siempre conducen a decisiones que sean vinculantes.
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A la vez se da cuenta de debilidades en los procesos de rendición de cuentas y en la transparencia
de rendición de cuentas. Los informes a los que se accede en muchas ocasiones no contienen
información que permita evaluar indicadores de impacto territorial vinculados al cumplimiento
del PDOT y, a la vez, los portales no garantizan en la primera aproximación ni la actualización de
la información ni su accesibilidad.
Para estos trazos se restringe la capacidad para el ejercicio de la fiscalización social y la confianza
de la ciudadanía en la administración pública local, debilitando esto los vínculos que tienen todas
las partes entre planificación, presupuesto y control democrático.
DISCUSIÓN
Más allá de validar las tendencias ya explicadas mediante la literatura internacional en torno a la
planificación y el presupuesto público, autorizada por esta revisión sistemática, existe
suministración de evidencias específicas para el caso ecuatoriano dado que la mayor
obstaculización al cumplimiento de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT)
en los GADs municipales no está y no consiste o radica en la existencia de una formulación
normativa del PDOT sino más bien en la debilidad estructural de los mecanismos de articulación
del PDOT y su empleo para un proceso de programación presupuestaria anual. Este hallazgo
permite desviar el centro del debate de la formulación normativa concreta del PDOT a su forma
de ejecución financiera real, en la medida en que anteriormente había sido tratado de forma muy
fragmentaria.
En contraste con investigaciones que analizan de forma aislada la planificación territorial o
abordan el proceso de ejecución del presupuesto, así como sus tiempos y los actores implicados,
el valor añadido del presente trabajo es poner a disposición de la discusión y de la reflexión la
sistematización del fundamento empírico que da lugar a una imagen de los procesos de
planificación territorial y ejecución presupuestaria a partir de su conjunción.
El hecho de que las dimensiones comunes identificadas —alineación estratégica, capacidad
institucional, marco normativo e institucional, y participación y transparencia— permitan
entender el incumplimiento del PDOT como un fenómeno multidimensional, resultado de fallas
concurrentes no derivadas de una única debilidad administrativa. Este planteamiento no había
sido consolidado hasta el momento en el caso de los GADs municipales ecuatorianos desde una
revisión sistemática.
La evidencia analizada pone de manifiesto que el PDOT y la programación presupuestaria son un
nodo esencial para la efectividad de la política pública local, dado que cuando el presupuesto se
estructura bajo lógicas de tipo incremental o estrictamente contables, el PDOT pierde todo su
potencial en cuanto a generar efecto, limitándose a ser un dispositivo meramente declarativo. En
este sentido y en contraposición al resto de los estudios analizados, se constata que aquellos
GADs que fortalecen la formulación técnica de la proyección de proyectos, articulan sistemas de
información y se inclinan por enfoques orientados a resultados obtienen mayores niveles de
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ejecución presupuestaria y de coherencias territoriales. En este sentido, la programación
presupuestaria aparece no como una esfera del componente financiero, sino como un
mecanismo formal y explícito, un dispositivo estratégico de la gestión, gobernanza del desarrollo
local.
Los hallazgos de esta revisión sistemática también evidencian que la programación
presupuestaria es una herramienta determinante, aunque precarizada, para la implementación
de los PDOT en los GADs municipales ecuatorianos; de hecho, estos resultados alinean con la
literatura internacional sobre el "ritualismo presupuestario" en el sentido que los procesos se
cumplen, pero de forma ritual y superficial, evaluando más la dimensionalidad de la gestión
normativa que la de los resultados reales (24), (26).
Y en este sentido los hallazgos también evidencian una débil alineación estratégica entre los PDOT
y la programación presupuestaria, caracterizada por el dominio del gasto corriente de los GADs
sobre el tamaño de la inversión en las actividades de desarrollo a través del proyecto de
desarrollo. Tal comportamiento es congruente con la teoría del incrementalismo presupuestario,
que describe cómo la inercia administrativa y la búsqueda de estabilidad política median en la
toma de decisiones del sector público. Una lógica incremental es tal que en el contexto de los
GADs municipales ecuatorianos el presupuesto no puede considerarse un instrumento eficaz para
la puesta en marcha del PDOT (22), (27).
La segunda dimensión crítica que se ha llegado a identificar es la referente a la capacidad
institucional limitada. La falta de técnicos específicos provoca un “cuello de botella cognitivo” que
impide la traducción de la visión de largo plazo del PDOT en programas y proyectos
presupuestables.Este hallazgo se encuentra ligado a las visiones sobre capacidades dinámicas
existentes en el ámbito del sector público, que enfatizan la importancia de contar con un
aprendizaje organizacional que sea a la vez adaptativo ante entornos complejos (34). A esto se
debe agregar la fragmentación de los sistemas de información, problemática que también ha sido
registrada en el proceso de aplicar gobiernos electrónicos en el ámbito local (29).
Por último, el marco normativo e institucional da forma a un entorno que promueve o frena la
vinculación de la planificación y el presupuesto. La posibilidad de que existan rigideces en los
procesos de presupuesto ecuatorianos está en línea con las críticas a modelos de control
centralista que preponderan la transparencia, pero limitan la eficiencia y la capacidad de
adaptación local, por muy crítico que sea el proceso de planificación por el que el PDOT ha pasado
(30). Sin embargo, la literatura muestra que, aun en este contexto algunos GADs logran mejores
resultados gracias a prácticas más proactivas y técnicas, lo que significa que la normativa es una
variable importante, pero no excluyente (31), (32).
En conjunto, esta revisión permite sostener que la falta de cumplimiento del PDOT no representa
una limitación intrínseca al proceso de planificación, sino que responde en buena parte a las
debilidades de la implementación presupuestaria. Afrontar tal problema requiere un enfoque
global que proponga fortalecer capacidades institucionales, mejorar los procesos internos y
transitar hacia reformas normativas orientadas a un presupuesto por resultados (PbR), donde la
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asignación de gasto se vincule con el cumplimiento de metas de desarrollo establecidas en el nivel
de planificación territorial (33), (34).
CONCLUSIONES
La elaboración del presupuesto tiene un impacto significativo y diverso en la correcta ejecución
de los PDOT. Los datos analizados revelan que esta influencia no es casual, sino que se presenta
de forma consistente mediante tres vías relacionadas: el desfase estratégico (dar prioridad a los
gastos diarios en lugar de invertir a largo plazo en el plan), las carencias en la competencia
institucional (escasez de expertos y plataformas unificadas) y las limitaciones del marco legal
(trámites lentos y escasa adaptabilidad), que en su conjunto funcionan como barreras que alteran
o bloquean la conversión de las metas trazadas en recursos económicos reales.
Se observa una relación clara y beneficiosa: cuanto mejor es la parte técnica al hacer el
presupuesto, mejor se cumplen los planes de desarrollo y ordenamiento territorial (PDOT). Los
resultados sugieren que aquellos gobiernos autónomos descentralizados (GADs) que dejan atrás
la costumbre de simplemente aumentar el presupuesto año tras año, y en su lugar usan métodos
más modernos como planificar muy bien los proyectos de inversión, conectar diferentes sistemas
de información y manejar el dinero de forma más estratégica y adaptable consiguen ejecutar más
proyectos y seguir más de cerca los objetivos de desarrollo marcados en sus planes.
Futuras investigaciones podrían profundizar empíricamente en la medición del grado de
alineación presupuestaria del PDOT a nivel cantonal, incorporando indicadores de desempeño
territorial. Asimismo, se recomienda que los GADs fortalezcan la formulación de proyectos de
inversión vinculados al PDOT mediante esquemas de presupuesto por resultados.
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